USTROJSTVO VLASTI U REPUBLICI SRBIJI: FORMALNI PREROGATIVI I NEFORMALNA MOĆ

319

Maltene od prvog dana stupanja na funkciju predsednika Republike, u delu stručne kao i u delu laičke javnosti može se čuti da Aleksandar Vučić „krši Ustav“ ili da „izlazi iz svojih ovlašćenja“. O čemu se radi?

Po važećem Ustavu Republika Srbija počiva na sistemu vlasti koji ustavni pravnici nazivaju prezidencijalizovani parlamentarizam. U stavu 2 člana 4 Ustava navodi se da „uređenje vlasti počiva na zakonodavnu, izvršnu i sudsku“ dok stav 3 istog člana sadrži pomalo nespretno transplantovanu odredbu nekih ustava anglo-američke ustavne tradicije koja propisuje da se „odnos tri grane vlasti zasniva na ravnoteži i međusobnoj kontroli“ – takozvani institut „check and balance“. Zakonodavnu vlast personifikuje Narodna skupština. Izvršna vlast je bicefalna i oličena je u predsedniku Republike i Vladi, dok sudsku vlast vrše sudovi.

Dakle, reč je, kako mu i samo ime kaže, o načelno parlamentarnom sistemu u kojem Narodna skupština predstavlja najvažniji državni organ koji vrši zakonodavnu, a delom izbornu i kvazi-sudsku funkciju. Parlamentarizam u Srbiji je prezidencijalizovan jer ga odlikuje velika neformalna moć predsednika Republike koju crpi na osnovu izbora na funkciju – predsednika biraju građani na neposrednim izborima tajnim glasanjem (kao i narodne poslanike) što mu daje veći legitimitet u odnosu na Vladu (koju bira Narodna skupština). Kako se narodni poslanici biraju na zatvorenim listama (koje predlažu stranke ili grupe građana) na kojima ne postoji da se za nekog kandidata glasa a za drugog ne, a kandidat za predsednika Republike je jedan čovek – jasno je zbog čega je legitimitet izabranog kandidata koji postaje predsednik veći od pojedinačnog legitimiteta narodnog poslanika. Ovakav način izbora predsednika je, po nekim ustavnim pravnicima, u suprotnosti ovlašenjima predsednika koje propisuje Ustav. Predsednik Republike Srbije ima sledeća ovlaščenja: 1) predstavlja Republiku u zemlji i inostranstvu; 2) ukazom proglašavas zakone, u skladu sa Ustavom; 3) predlaže N. skupštini kandidata za predsednika Vlade; 4) predlaže N. skupštine nosioce javnih funkcija, u skladu sa Ustavom (npr. kandidate za sudije Ustavnog suda); 5) postavlja i opoziva ukazom ambasadore na osnovu predloga Vlade; 6) prima akreditivna i opozivna pisma stranih predstavnika; 7) daje pomilovanja i odlikovanja; 8) vrši druge poslove određene Ustavom. Samim pogledom na ovlašćenja predsednika može se steći utisak da je najznačajnije ustavno ovlašćenje proglašavanje zakona ukazom, iz razloga što predsednik ima mogućnost da Skupštini vrati zakon na ponovnu raspravu. Možda bi se čitalac zapitao zbog čega je iznesen stav napisan u prethodnoj rečenici. I istina – u monolitnom sistemu vlasti kakav je trenutni u Republici Srbiji u kojoj Srpska napredna stranka ima ogromnu većinu u Narodnoj skupštini, kao i predsednika Republike (koji je i aktuelni predsednik Srpske napredne stranke) – takva situacija je teško zamisliva. Međutim, takvu situaciju je i te kako moguće zamisliti u susednoj nam Crnoj Gori u kojoj je predsednik države iz jedne stranke, a vladu podržava totalno drugačija politička grupacija u skupštini koja trenutno ima većinu.

Gde se u celoj priči nalazi Vlada Republike Srbije? Naš Ustav joj članom 123 daje jasan primat u izvršnoj vlasti države u odnosu na sve druge aktere. „Vlada je nosilac izvršne vlasti u Republici Srbiji“, navodi se u pomenutom članu. Pa zbog čega se onda ponekad stiče utisak da Vlada predstavlja samo „servis“ predsenika Republike i organ koji će operativno sprovoditi njegove zamisli? Razlog se, po mišljenju autora, krije u totalno suprotnom delanju narodnih poslanika i članova Vlade u odnosu na ono što im Ustav daje u nadležnost. U takvoj situaciji ni najbolji zakonski tekst vam ne može pomoći. Tekst našeg Ustava je manje-više dobar. Bio je (kao što je i svaki ustav u vreme svog donošenja) plod društvenog konsenzusa te 2006. godine i smatram da je apsolutno podoban da se na osnovu njega ustroji vlast kako nalikuje nekim evropskim demokratijama. Međutim, kako se narodni poslanici u trenutnom sazivu maltene takmiče ko će više pohvaliti predsednika i njegov rad, za čime ne zaostaju ni pojedini ministri a nekad ni sama premijerka – postaje jasno na osnovu čega predsednik Republike u aktuelnom trenutku crpi svoju političku moć. Ne postoji taj ustav na svetu koji će popraviti stanje u zemlji u kojoj narodni poslanici ne žele da vrše svoja ovlašćenja i da, između ostalog, kontrolišu Vladu predviđenim mehanizmima nego da budu puki tapšači i da u Skupštini drže govore u kojima veličaju uspehe Vlade i predsednika.

Republika Srbija je relativno mlada demokratija u kojoj se neke institucije parlamentarnog sistema nisu baš „primile“ za ovih 30 godina. Kako država u kojoj danas živimo proističe iz višedecenijske monarhije, pa onda iz višedecenijske republike, ali sa doživotnim predsednikom – jasno je zašto (nažalost) velika većina građana doživljava i Skupštinu i Vladu kao pomoćno telo (u ovom trenutku) predsedniku Republike kao ubedljivo najpopularnijem političkom akteru u zemlji. Ogromna popularnost i neformalna moć aktuelnog predsednika dovele su do toga da se određeni nosioci državnih organa javno povinuju njemu umesto da ga, shodno svojim ovlašćenjima, kontrolišu. Da je moguća „tranzicija moći“ iz Nemanjine na Andrićev venac može se zaključiti ako se posmatra period od 2014. pa do 2017. godine u kojem je Aleksandar Vučić bio predsednik Vlade. U te tri godine predsednik Republike je bio Tomislav Nikolić i to je period za koji biste mogli pronaći najviše stručnih tekstova koji su sadržali neki vid „pohvale“ gospodinu Nikoliću zato što se „držao“ Ustava. Tu dolazimo do paradoksa da čovek dobije pohvale za nešto što bi trebalo da bude normalno.

U konkretnoj situaciji se postavlja pitanje da li bi se eventualnom promenom ustavnog okvira moglo doći do nekog celishodnijeg rešenja koje bi moglo dovesti do većeg poštovanja načela podele vlasti pomenute na početku teksta. Kada se ta tema pomene struka predlaže dva suprotna načelna rešenja. Prvo rešenje bi predstavljao totalni zaokret prema parlamentarnom sistemu vlasti. To bi za posledicu (između ostalog) dovelo do promene načina izbora predsednika Republike – umesto na neposrednim izborima, birao bi se u Narodnoj skupštini (predlog je većinom od 2/3 Narodnih poslanika; većina koja i neophodna za pokretanje procesa promene Ustava). Drugo rešenje bi, po istim autorima, predstavljalo „ozakonjenje“ faktičkog stanja – zaokret ka predsedničkom sistemu. Ukoliko bi došlo do razmatranja tog predloga, mišljenja sam da bi možda bilo bolje doneti potpuno nov ustav, jer aktuelni sadrži sijaset odredbi i instituta koje su imanentne parlamentarnom sistemu. U predsedničkom sistemu bi izbor predsednika ostao isti kakav je i u aktuelnom Ustavu, ali bi došlo do enormnog proširenja njegovih ovlašćenja kao i totalna reforma Vlade kao institucije.

Autor ovog teksta je, kako je već naveo, mišljenja da je tekst važećeg Ustava načelno dobar. Međutim da bi sistem vlasti funkcionisao i da bi institucije sprovodile svoja ovlašćenja, potrebni su i slobodni i samostalni ljudi koji će raditi u tim institucijama. Za kraj ću citirati profesora Upravnog prava na Pravnom fakultetu Univerziteta u Beogradu, koji je na jednoj tribini (gostujući sa aktuelnim Zaštitnikom građana i Poverenikom za informacije od javnog značaja) rekao otprilike: „Nisam siguran da li verujem u nezavisne institucije, ali sam apsolutno siguran da verujem u nezavisne ljude!“

Marko Pantić, advokat