Piše: Advokat Marko Pantić
Pre nego što je Zakon o eksproprijaciji pre otprilike tri nedelje postao centralna tema u javnom životu naše zemlje, nekih dva meseca unazad to je bio predlog Zakona o referendumu. Između ostalog, povlačenje prvog iz zakonodavne procedure kao i izmena drugog, koji je u međuvremenu usvojen, bila su dva jasno artikulisana zahteva sa protesta koji su se održavali u preko 40 gradova Srbije, a koje su predvodile ekološke organizacije. Gde je “zapelo” sa referendumom?
Pre svega, referendum po definiciji predstavlja način neposrednog odlučivanja građana o važnim pitanjima. Referendumsko pitanje se postavlja tako da građani mogu dati jedino alternativan odgovor “DA” ili “NE” i po mišljenju ustavnih pravnika treba biti postavljeno što konciznije. Postoje brojne podele ovog instituta, a po mišljenju autora ovog teksta najvažnije su sledeće: I) da li je 1) republički – na kojem glasaju svi građani Srbije sa pravom glasa, ili 2) lokalni – na kojem glasaju građani koji imaju prebivalište na teritoriji za koju se organizuje referendum; II) da li je 1) obavezujući – rezultat glasanja kroji samu odluku i nadležni organ (najčešće Narodna skupština) nema mogućnost donošenja odluke koja bi bila drugačija od izglasane, ili 2) savetodavni – organizuje se radi dobijanja mišljenja grđana o nekom važnom pitanju – ali, nadležni organ nije u obavezi sprovođenja odluke dobijene glasanjem; III) što se tiče pitanja koje se postavlja pred birače, referendum se dele na 1) obavezne – kada je to Ustavom ili zakonom određeno ili 2) neobavezan – kada ga inicira određeni broj birača. Još jedna podela je izuzetno važna i deluje da se zbog nje vodila najveća polemika prethodnih meseci. To je podela na tzv. “cenzusni” referendum – da bi ovakav referendum “uspeo” potrebno je da na glasanje izađe određen broj birača upisanih u birački spisak – najčešće 50% + 1 birač od ukupnog broja upisanih. U ovoj dihotomiji drugi referendum bi bio onaj za čiju pravnu perfektnost nije potreban određen broj izašlih birača – već se smatra uspešnim sve i da je jedan birač izašao i glasao.
Zbog čega je ova “četvrta” podela najznačajnija za ovaj tekst? Pa zbog toga što su se u javnosti mogli pronaći oprečni stavovi pojedinih istaknutih pravnika po pitanju predloga (novog) Zakona o referendumu i narodnoj inicijativi, koji je i usvojen u Skupštini. Naime, kako su neke moje kolege isticale – predmetnim predlogom zakona bi se ukidao tzv. “cenzusni” referendum, što bi po njihovom mišljenju bilo loše i što bi trebalo sprečiti. Isticali su da se ovim putem u naš pravni sistem uvodi institut “bescenzusnog” referenduma i da će biti moguće najvažnije odluke u Srbiji donositi sa malim brojem izašlih birača. Problem u ovim tvrdnjama jeste što su one netačne i suštinski štetne – kako po samu struku, tako i po javno mnjenje koje neretko ima poverenje u pravnike koji se češće pojavljuju u medijima. O čemu se radi?
Zakon o referendumu koji je do pre desetak dana još uvek bio važeći, donesen je 1994. godine, a noveliran 1998. godine. Kao i svi zakoni doneti “devedesetih” i ovaj, pomenuti, zakon je donet na osnovu Ustava Srbije iz 1990. godine, koji je u stručnoj javnosti dobio epitet “Miloševićev”. Svaki ustav, pa i ovaj iz 1990. godine, sam (obično na kraju teksta) propisuje proceduru za sopstvenu promenu. U toj proceduri se, kao i u ostalim zemljama Evrope, kao jedna od etapa promene ustava, nalazi i potvrđivanje akta kojim se menja aktuelni ustav (ili akta koji predstavlja sasvim nov ustav) na referendumu. Kao što možete pretpostaviti – sam Ustav propisuje elemente koji su neophodni da bi referendum bio “uspešan”. Tako je bilo i kod nas. Ustav iz 1990. godine je predviđao “cezus” za “uspeh” referenduma o promeni Ustava. Dakle, kada se pokrene procedura promene ustava (ili donošenja novog) bilo je obavezno da na taj referendum izađe većina od upisanih birača (50% + 1), te da većina od izašlih glasa “ZA” promenu. Kako se pomenuti (prethodni) Zakon o referendumu iz 1994. godine “naslanjao” na Ustav iz 1990. godine – i sam zakon je predviđao isti “cenzus” za uspešnost referenduma.
Kako je ova procedura izgledala u praksi imali smo priliku da vidimo 2006. godine, kada se, nakon disolucije Crne Gore iz državne zajednice, stvorila potreba da “samostalna” Republika Srbija dobije nov ustav. Kako je tada aktueni Ustav iz 1990. godine predviđao “težu” proceduru za sopstvenu promenu, deluje da je celokupna aktuelna politička struktura (kako vlast tako i opozicija) imala problem da na birališta “izvede” dovoljan broj birača kako bi se usvojio predlog za donošenje novog ustava. Kao što sam već naveo, za “uspeh” referenduma je bilo obavezno da na njemu glasa 50% + 1 upisanih birača. Zbog ove činjenice je Vlada Srbije, kao predlagač novog Ustava, posegla za “trikom” koji nije baš uobičajen u praksi – izjašnjavanje na refernedumu je trajalo 2 dana (umesto uobičajenog jednog), 28. i 29. oktobra 2006. godine. I, pošto je na glasanje izašlo oko 54% upisanih birača (od kojih su skoro svi glasali “ZA”) stekli su se svi uslovi i novi, i sada aktuelni, Ustav iz 2006. godine bio je izglasan.
Zbog čega je sve ovo važno za polemike koje su vođene povodom nacrta novog Zakona o referendumu? Pa zbog toga što aktuelni ustav, za razliku od svog “prethodnika”, ne predviđa neophodan “cenzus” za referendum u fazi sopstvene promene. U evropskoj ustavno-pravnoj tradiciji je ukorenjen princip da sam ustav propisuje proceduru za sopstvenu promenu i da je ta procedura po pravilu najtvrđa u državnoj legislativi. Drugim rečima, nije moguće da ustav za sopstvenu promenu ne predviđa cenzus za referendum, a da se zakonom (koji je akt uvek niže pravne snage od ustava) to predvidi. Ustav Republike Srbije iz 2006. godine u članu 203 stav 8 predviđa da je “Promena Ustava usvojena ako je za promenu na referendumu glasala većina izašlih birača”. Dakle, sam aktuelni Ustav je ukinuo neophodni cenzus za uspeh referenduma i to je dovelo do pravnog vakuuma u odnosu na Zakon o refendumu.
Kada je donesen novi Ustav, na snazi je ostao Zakon o refendumu iz 1994. godine – koji je bio u skladu sa ranijim ustavom. Zakon je predviđao “tvrđi” oblik za uspeh refenduma u odnosu na sam (novi) ustav i od samog donošenja aktuelnog ustava – jasno je da Zakon o refendumu iz 1994. godine NIJE u skladu sa Ustavom. Tema za javnost bi trebalo da bude zašto nijedna Vlada od 2006. do 2021. godine nije donela novi zakon o referendumu koji bi bio u skladu sa aktuelnim ustavom. Takođe, tema bi mogla biti zbog čega je aktuelna vlast tek sada donela novi zakon o refendumu, kada se o promenama Ustava u oblasti pravosuđa govori često već tri godine. Međutim, mora se podvući još jednom da Zakon o referendumu koji je stupio na snagu pre nekoliko dana ne ukida “cenzus” za uspešnost referenduma, već je taj “cenzus” ukinuo aktuelni Ustav svojim stupanjem na snagu još pre 15 godina. O novodonesem zakonu bi se moglo polemisati (i ta tema verovatno zaslužuje poseban tekst), ali broj birača koji glasaju da bi referendum “uspeo” – nije tema koja zavređuje dalju diskusiju.